《精神卫生法》为何历经26年未出台

梁知行

近年来，我国精神疾病患者数量连年攀升，同时有关精神病院“乱收治”等现象的报道，更是不时刺激着公众的神经。用一部全国性的法律来规范对精神疾病的救治与管理，令社会公众对《精神卫生法》寄予厚望。今年两会期间，卫生部部长陈竺曾透露《精神卫生法》有望在今年内出台，但精神卫生领域的医学专业人士却对该法的出台前景不乐观。


　　“由于精神科医生与公众、患者、法律界人士等在精神病患者的强制收治问题上，分歧巨大，《精神卫生法》在这里‘卡了壳’，何时出台难以预料。”4月21日，在第七届中国医师协会精神科医师分会年会上，北京大学精神卫生研究所副所长唐宏宇在接受中国青年报记者采访时表示。

　　医生着眼“履行职责”

　　中国医师协会精神科医师分会证实，目前，我国各类精神疾病患者保守估计在1亿人以上，其中重性精神病患者约1600万人，抑郁症患者已达3000万人，17岁以下儿童、青少年中有情绪障碍和行为问题的约3000万人，精神疾病已成为我国严重的公共卫生和社会问题。

　　当前上海、宁波、北京等地虽已出台了地方性的《精神卫生条例》，但存在覆盖范围有限、各地经济发展水平不一、执行力度不够等“短板”，加上涉及对患者的人身自由权这一重大权利的“剥夺”，因此一部立法层级更高的《精神卫生法》势在必行。

　　从1999年以来一直参与起草该法律专家意见稿的唐宏宇告诉笔者，我国《精神卫生法》从1985年开始起草，历经26年仍“千呼万唤出不来”。“其中，对是否应当强制收治精神病患者、如何‘复核’等问题争议过大、分歧难解，或许是该法出台的最主要障碍。”

　　据唐宏宇介绍，多数精神科医生支持以法律形式肯定强制收治。“目前，我国有1600万重性精神病患者，理论上他们都需要得到有效的治疗。其中有肇事肇祸倾向的10%的患者，更有必要进行非自愿治疗甚至是强制收治，否则将严重损害患者自身、家属以及他人和社会的安全。”他表示，长期以来由于人们对精神类疾病的“误解”较深、对心理健康重视程度有限等原因，我国精神疾病患者中“自愿住院”的比例是比较低的，只占不到30%，与国外正好相反。“因此，医学专业人士大多从‘履行职责’的角度出发，认为这部分患者应该被强制治疗，并认为这样做不仅有助于患者康复，解决家属的实际困难，从某个角度说，也确实能保护整个社会公众的利益。”

　　公众担心“被精神病”

　　但是，上述从医疗专业角度出发起草的专家稿，却令许多人尤其是患者、法律界人士难以接受。唐宏宇告诉笔者，其中律师界的反对声最为激烈。“由于限制人身自由是对人权的最大侵犯，公众担心一旦《精神卫生法》直接授权医生可以强制收治，医生会滥用权力。”他表示，由于近年来在非自愿住院过程中，确实有家属出于利益而把正常人送进医院，同时由于精神医学的特殊性以及医生专业水平的问题，导致错误的诊断和收治，甚至还出现极个别的基层政府部门出面把“上访户”送进精神病院的情况，令公众对整个精神病患者的收治产生强烈的恐惧和疑问。“不仅精神科医生、医院成了受害者眼里的‘帮凶’，强制收治字眼儿都让公众感到恐惧反感，避之不及。”

　　对此，唐宏宇表示，建立一个独立的审核委员会来对“非自愿住院”的精神病患者进行复核，以约束医生的权力，目前看来也许是一种折中方案。但他同时透漏，即使如此，医生与法律界人士在审核委员会的适用范围、人员构成和决定过程上，分歧仍然明显。

　　“首先，法律界人士尤其是律师们希望这个委员会能对每个‘非自愿住院’的患者都进行审核，但从实际操作层面讲，这是不可能完成的任务。”他表示，不仅因为此做法成本过高，国际上也没有成功的先例，而且与我国救治精神病患的现实需要相矛盾。“目前我国有精神科病床20万张，这意味着即便是重性精神病患者中少数必须收治的患者，也没有条件全部住院。”他表示，“在此背景下，如果单方面追求‘复核率’，可能使真正需要住院治疗的患者得不到及时处理，造成更加混乱的状态。”

　　专家建议设立审核委员会

　　此外，唐宏宇告诉记者，双方在审核委员会的人员组成上也争议颇大。律师和一般公众希望在其中占据主导地位，但医生普遍认为，判断精神疾病并非那么简单，需要经过一系列专业的心理测评和丰富的临床经验与技能，非专业人士难以胜任。“临床医学本来就有误诊率，精神科误诊对患者的影响只会更大。目前由专业人士去判断这个问题尚且不尽如人意，若交给非专业人士去决定一个人‘有病’还是‘没病’，效果恐怕更不理想。”

　　双方意见如何平衡？唐宏宇的建议是，非自愿收治应当成为《精神卫生法》的重要内容，但为了避免公众担心的“被精神病”问题，设立一套与国际接轨的、更为科学严格的住院标准，并配以标准一致的审核委员会，同样必要。

　　“在欧美国家，强制收治的标准基本上也就是这样几条：患有经专业医生诊断的精神病；有足够的证据表明其必须住院，比如具有明确的社会危害倾向、存在非常严重的针对自己或他人的危害行为、并且对自己的状况没有足够的认知能力和控制能力等；同时有足够的依据认为，不住院的后果比住院更糟糕。事实上，我国目前拟定的非自愿收治标准，基本内容大同小异。”他说，“如果遵循这些标准而收治的患者，患者本人或家属提出异议，再由独立的审核委员会‘复核’，这样既能节约资源，也能尽量把误诊误判的情况减到最低。

　　“当然，独立的审核委员会重点审查的是执行收治标准的程序，而不是专业问题。外行判断专业问题的正确率从整体上讲肯定比专业人士低。”他强调。

　　至于审核委员会的人员组成，唐宏宇认为应由法律界人士、患者、患者家属、一般公众、专业人士等综合组成。但是，“不管由谁来做，遵循的标准和程序应该是一致的，其中的专业标准比如精神疾病的诊断标准，是应当由专业人士来制定的。”


来源：中国青年报　

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很多病人都是被精神病吧

梁知行

精神病司法鉴定求变


应当对精神病司法鉴定程序进行改造，这是学界共识；没有达成共识的是，如何改造。

　　精神病司法鉴定是司法鉴定的一种，由于精神病人可能免于刑事处罚，因此这是刑事诉讼程序设计的重要环节，其结果往往左右司法判决。

　　根据中国疾控中心下设的精神卫生中心2009年初公布的数据显示，中国各类精神疾病患者人数在1亿人以上。同时，上访人员“被精神病”的报道也时常见诸报端。司法实践中，邱兴华案、杨佳案等一系列个案暴露出了精神病司法鉴定各个环节（包括启动、鉴定、认定）的弊端。

　　正值《刑事诉讼法》（下称刑诉法）重修之际，学界推动精神病司法鉴定改革的热情高涨。“问题越来越迫切。”2011年3月30日，中国政法大学终身教授陈光中在“司法精神病刑事立法与实务改革研讨会”（下称研讨会）上感慨。在他看来， 尽管问题非常突出，但是立法、司法实践和学术研究却严重滞后。

　　“关于精神病司法鉴定，此次刑诉法修改不会很全面。”陈光中介绍，此次刑诉法与司法精神病有关的内容，主要体现在强制医疗程序的制度设计上，而并未涉及诸如启动权等更关键的制度环节。

　　谁有权启动精神病司法鉴定程序？强制医疗程序应当如何设计？哪些机构有资格从事这一鉴定工作？鉴定应当遵循何种标准？就精神病司法鉴定改革而言，这些问题不得不回答。

　　启动权垄断当破

　　精神病司法鉴定的启动制度是司法鉴定程序的起点，在目前体制下，启动权被司法机关垄断。

　　现行刑诉法虽未明确规定精神病鉴定的主体，但根据1989年最高法院等联合颁布的《精神疾病司法鉴定暂行条例》，中国精神病鉴定的委托者只能是政法机关，即公安机关、检察机关和人民法院。

　　启动权垄断的一个直接后果是鉴定的启动难，尤其是当事人申请鉴定，往往得不到批准。刑诉法第121条规定，“如果犯罪嫌疑人、被害人提出申请，可以补充鉴定或者重新鉴定。”但对于初次鉴定，以及申请鉴定后法院不予采纳的情况，实践中缺乏相应的救济渠道。

　　“当事人一方申请精神病鉴定，要拿出一定的依据，比如医师证明或家族病史鉴定记录，然后能否鉴定仍未可知。”中国政法大学教授顾永忠说。

　　中国人民大学陈卫东教授透露，对于启动权改革，刑诉法草案中并未涉及。很大程度上，启动权分配决定于诉讼制度。中国刑事司法遵行职权主义庭审模式，法官居于主导地位，因此法官的意愿很大程度上决定了鉴定的启动。

　　他认为，鉴定启动权归法院，当事人享有申请权是一个比较合理的配置，在此基础上完善制度，还能起到限权的效果。

　　强制医疗程序待立

　　此次刑诉法草案的一个重要突破，在于增加了一种特别审判程序，即强制医疗程序。

　　《刑法》第18条规定：“精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗，在必要的时候由政府强制医疗。”

　　这是强制医疗措施的实体法规定。但由于缺乏相应的程序规定，因此在实践层面比较混乱。长期以来，强制医疗措施多采用行政程序，由公安机关单方面作出强制医疗决定，将精神病患者送往安康医院进行治疗，其中过程缺乏必要的监督。

　　安康医院接受的精神病人主要有两种：一是公安机关立案后，被鉴定出患有精神疾病的犯罪嫌疑人；一是违反《治安管理处罚法》达到拘留以上肇事肇祸的人。这意味着安康医院只接受来自公安系统的精神病人，在审判阶段被鉴定为精神病的被告人，并不能被送至安康医院进行强制治疗，这也成为了程序启动的一大障碍。

　　“我们在调研时与基层法官谈话，很多法官表示，不敢启动精神病司法鉴定程序的一个重要原因是，一旦这些人被鉴定为精神病人，政府和监护人都不愿接收。”中国人民大学副教授程雷说。

　　刑诉法草案拟规定，由法院负责把被鉴定为精神病患者且无刑事责任能力者，交由相关医疗机构强制治疗。

　　陈卫东教授表示，“强制医疗程序，很大程度上解决了精神病患者不承担刑事责任后放任自流、肇事肇祸等问题。”此次草案拟规定强制医疗的主体为法院和法官，改变过去公安机关直接将精神病患者送到安康医院的状况。“由公安机关提请检察机关，再由检察机关向人民法院提出申请强制治疗。”

　　无论是强制治疗还是出院，都需要有医学专家的评估。这意味着强制医疗将成为一种司法权力而不再是行政权力，“这是强制医疗程序最大的意义。”

　　评定标准混乱

　　在评定环节，首先是鉴定主体资质问题，即哪些机构有权进行精神病鉴定。

　　现行刑诉法第120条规定，“对精神病的医学鉴定，由省级人民政府指定的医院进行。”这被认为限定了鉴定主体范围，同时造成了资源浪费。

　　“刑诉法草案将会摒弃这一点，从而扩充鉴定机构的范围。”陈卫东教授透露。这也就意味着，具有鉴定资质的机构不仅仅局限于省级人民政府指定的医院，而是扩充至各研究所和鉴定中心，只要这些机构具有相关资质。

　　长期以来，鉴定标准，尤其是刑事责任能力的评定标准混乱，是精神病司法鉴定行业一大沉疴。

　　一般而言，精神病司法鉴定需要两个要件，一个是医学要件，一个是法学要件。医学要件是基础，司法部司法鉴定科学技术研究所副主任医师张钦廷向《财经》记者解释，“首先要确定有精神障碍，再考察案发时精神障碍所表现出的症状对作案行为产生的影响，进而判断责任能力达到的程度。”

　　在无锡市精神卫生中心刘锡伟教授看来，质量是精神病司法鉴定的最大问题。很多鉴定机构的操作方法过于简单粗糙，通常只是对公检法系统送来的材料进行鉴定，缺乏实地的考察和亲自搜集信息。

　　2008年7月1日，京籍男子杨佳闯入上海市闸北区政法办公大楼连续袭警，导致六名警察死亡、三名警察和一名保安受伤，杨佳此后被执行死刑。彼时刘锡伟教授即认为，根据杨佳案判决书披露的一些细节，以及杨佳母亲家族有精神病史等信息，他认为杨佳极有可能患有精神病，法院认定的司法鉴定则过于草率。

　　在实践中，由于精神病司法鉴定建立在阅读书面材料、倾听、观察等主观性较强的检测手段上，因此，结论很难完全统一。但精神病鉴定的结果直接影响到行为人的刑事责任能力，从而影响最后的判决。同时，对于专业鉴定人员给出的鉴定结果，法官很难再进行实质性的审核，采信率很高。

　　为避免鉴定结果过分影响司法公正，2005年十届全国人大《关于司法鉴定管理问题的决定》，将鉴定结论改称为鉴定意见。

　　“刑诉法的修改也注意到了这个问题，将鉴定结论的名称置换为鉴定意见，不再叫鉴定结论，只是作为参考意见，以改变司法实践中法官对鉴定意见的盲目采信。”陈卫东教授说，“这样，从名称上就告知法官鉴定结果只是鉴定人的一种意见，必须加以审查和判断。强调了鉴定结论对于法官没有预定效力。”

　　北京师范大学刑事诉讼法研究所所长宋英辉教授建议，需要完善鉴定人出庭和专家辅助人制度，通过控辩双方的质证，法院也可聘请专家组成专家鉴定委员会，对鉴定结果进行必要审查。

　　如同中国司法制度的其他问题一样，精神病司法鉴定程序的问题不仅在于其本身的制度设计。正如一位学者所说，“困扰中国精神病司法鉴定，有一个说不出口的理由，这就是法院的法官不是独立审判，在作出判决时要考虑社会效果。很难想象，像邱兴华这样的重刑犯，如果进入精神病司法鉴定程序，最后不获刑罚，社会能否接受。”


记者：徐凯 宋海涛

来源：《财经》