“医院回购风”背后存在隐忧

梁知行

卷入国内“卖医院”到“买医院”风潮，6年里浙江湖州肛肠医院以医改的名义走了一个“轮回”，当地政府不进行资产评估、“一刀切”的做法引发风波。医改是将民营卫生院收归国有还是政府购买其服务？目前国内尚无定论。

　　“医院回购风”背后存在隐忧

　　□本报记者 孔令泉 发自浙江湖州

　　兔年伊始，浙江省湖州肛肠医院爆出医改风波：社会股拒绝退出医院，与当地政府叫板，此前，这家股份制医院的所有职工股均被政府协议买下。由政府回购所有非公股份是这次医改的做法。

　　从2010年下半年开始的湖州市吴兴区的医改，涉及7家乡镇卫生院，除湖州肛肠医院遇阻和一家保留外，其他5家正在或已被政府回购。而在6年前，这7家卫生院被抛售给民营资本。

　　此次政府未经评估，以“一刀切”的方式回购职工股和社会股，由此遭到社会股的强烈抵制。

　　6年前的“被改制”

　　章军现在进退两难。今年的春节他在广东度过的，但年初七就匆匆赶到湖州，他在湖州最大的投资——湖州肛肠医院遇到了麻烦。

　　当地政府要求他退出肛肠医院的股份，由政府一口价收购，不容他讨价还价。而在6年前，他应当地政府邀请参与医改，投资入股肛肠医院。6年后，同样是医改需要，政府变了脸，要回购民营资本。

　　当初一口气砸下600万元，章军是下了很大决心的。但他相信政府，也看到了政府红头文件。

　　当年的《吴兴区政府关于医疗机构产权制度改革的若干意见》指出，广泛吸引社会资本进入卫生领域，巩固提高乡镇卫生院整体水平，力争到2006年底完成全区医疗机构产权制度改革。

　　相关背景是国务院2002年《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，文件指出要推进乡镇卫生院改革，对乡镇卫生院进行资源重组和改制，探索搞活卫生院的多种运行形式，建立起以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络。之后，被称为“卖医院”的医改在国内各地推行。

　　吴兴区医改方案是股权设公有股、法人股、技术股和个人股，公有股所占比例原则上低于总股权的30%。

　　位于吴兴区道场乡的湖州肛肠专科医院是一家乡镇医院，在湖州乡镇卫生医疗机构中一直效益居前。

　　“当初的医改是一个大趋势，也是政府要求的，我们只是执行。”湖州肛肠医院一位负责人表示。

　　《民主与法制时报》记者调查了解到，湖州肛肠医院改制成股份制涉及身份置换等，职工意见很大，尽管也通过了职工代表大会，但职工称“被改制”。

　　经资产评估，改制后的湖州肛肠医院注册资本1600万元，章军所在的湖州公司投资600万元，持股37.5%，吴兴区政府出资的湖州吴兴区卫生医疗发展有限公司持股25%，另37.5%股份由医院30多名职工持有，主要是医院中层以上领导、技术骨干包括护士长等，其中最多的持有10%，最少的只有几万元。

　　在此前后，改制在吴兴区乡镇卫生院相继铺开。

　　改制后的肛肠医院属股份制非营利性医疗机构，依照《公司法》制定了章程，股东大会选举产生董事会，5名董事中职工股产生3名，社会股和公有股各1名，院长沈建中任董事长。

　　“由于医院骨干力量由职工变成股东，他们的利益直接与医院利益一致后，大大调动了他们的工作积极性和责任心，使医院的各项工作稳步前进，为当地及周边地区百姓医疗服务作出的贡献显著。”章军说。

　　改制后的肛肠医院从五一大桥东面搬到了桥西面，盖起了园林式的医院新大楼，占地面积扩大十倍达37亩，医疗用房1.7万平方米，有了门诊楼与住院楼，住院床位从原来80张增加到150张，并拥有除CT外的所用的医疗器械。

　　根据改制要求，2006年湖州肛肠医院达到二级乙等医院资质，并先后荣膺浙江省级绿色医院和湖州市文明单位称号。

　　“我们事业发展正蒸蒸日上，政府却变了卦。”章军抱怨道。

　　民间资本抵制回购

　　从2010年下半年开始的吴兴区医改，是由政府回收社会资本，变公立医院。“吴兴区共有7家，肛肠医院是其中大的一家。”吴兴区卫生与人口计划生育局局长王开成说。

　　吴兴区定的医改政策是，不对资产评估，经过测算，测算比例高于11.88%的投资回报率按11.88%收购股份，低于11.88%的按实计算，但要扣除每年的分红，职工重回事业编制。

　　肛肠医院每名股东收到了一份“深化医院体制改革意向书”，这份没有落款没有公章的意向书是股东们看到的此次医改的书面政策，“我们没有看到其他相关文件”。

　　意向书共3点，第一，医院定性为非营利性公立医疗机构，全面实施基本药物制度，实施绩效工资制度，经营所产生的利润主要用于事业发展；第二，原在编人员要求转换身份，编外人员要求参与人事改革，需退还身份置换金；第三，采取双方自愿的办法，收购股东股份，收购价除退还股东全部出资额外，再按实际出资额每年利率11.88%计算资金占用补偿金，但需扣除已发放的每年分红。

　　意向书写明，对以上条款本人可以同意或不同意。“2010年6月开始，就有区、乡镇派人到医院，做每名股东工作。”一名股东透露，既然是上面要求，大家都要签，其本人也就签了。

　　一名股份较小的医院科主任受访时表示，他不在乎这点股份，在乎的是能够转回事业编制，能吃皇粮。这名科主任的想法颇具代表性，普通职工十分欢迎医改。

　　但股份较大的股东感到吃亏。

　　“股份如果不退出的话，职工事业编制身份就无法转过来，而且政府回购后可以全额拨款，工资奖金有保障，人员在事业单位也可以流动。所以我们院领导只有支持医改。”医院一名领导坦言。

　　但当初投资600万元的章军无法接受。

　　“如何保证资本增值，这是一个难题，如果定得高的话，普通职工就会有意见，这是全体职工创造的财富，职工们要大规模上访，而资产评估也不在考虑范围。”王开成向《民主与法制时报》记者表示。

　　比吴兴区医改先行一步的杭州市余杭区医改也遇到同样难题，余杭区的政策是，将7年前作价7584万元抛售给民间资本经营的下属所有乡镇卫生院，用近3个亿的价格收回。但此举被舆论质疑国有资产流失。

　　余杭区政府的解释是，之所以没资产评估，太复杂、很难操作。

　　余杭区民间资本7年间增值4倍，民间资本顺利退出，而吴兴区民间资本6年间几乎等值回购，遭到民间资本强烈抵制。

　　回购医院，回到原点

　　为推行医改，2010年10月15日，吴兴区政府派区卫计局局长、吴兴区卫生医疗发展有限公司董事长王开成，道场乡党委委员、副乡长唐伟杰列席湖州肛肠医院董事会。董事会以4人同意1人反对通过公有股收购职工股提议，并提交股东会决定。

　　11月15日，肛肠医院召开股东会，通过公有股收购职工股决议，全体职工股当天被政府收购。

　　2011年1月，当了15年肛肠医院院长的沈建中被免职，由副院长张金炎全面负责。

　　1月10日，吴兴区政府以湖州吴兴区卫生医疗发展有限公司的名义向章军所在的湖州公司发出“告知函”，称其新增道场乡党委委员、副乡长唐伟杰等3人为医院新董事。

　　“没召开股东大会如何产生新的董事会？唐伟杰是国家公务员，凭何资格到企业兼职，按照《公司法》、《公务员法》等法律法规的规定，是禁止公务员到企业兼职的。”章军感到不解。

　　1月25日，章军被通知参加肛肠医院董事会，会议议程有医院增资、修改章程等五项，会议由唐伟杰主持召开。会上，章军对唐伟杰身份提出质疑，会议中断。

　　同一天，吴兴区政府以湖州吴兴区卫生医疗发展公司的名义任命唐伟杰为湖州肛肠专科医院党支部书记。章军写信向有关部门投诉。

　　2月中旬，王开成向本报记者承认新增3名董事的做法不妥，并表示已中止。

　　但王强调，非营利性医疗机构只能是公立或者私立，不存在两者混和，也就是说，章军要么退出，要么无偿赞助。

　　医院回购，湖州市吴兴区、杭州市余杭区的做法在全国并非个例，而更像是赶潮流。

　　“吴兴区基层卫生机构70%至80%靠药维持，2010年2月25日开始吴兴区作为浙江省30个基本药物制度试点县区之一后，在省级平台采购的药物实行零差价，基层卫生机构就没有利润，要靠政府投入，对改制的卫生院带来很大冲击。如何体现卫生院的公益性，医院职工反响强烈。”王开成解释了吴兴区此次医改的动因。

　　但多名卫生院负责人表示，实施基本药物制度能减轻患者负担，但与“回购民营医院”是两回事，只要基本药物零差价实施后财政补助到位，民营医院照样与公立医院一样生存和竞争，体现公益性。

　　湖州肛肠医院发展较快，公共卫生服务功能加强，出现社会效益和经济效益双发展。但为何这次仍然要“改回来”呢？

　　吴兴区相关人士强调此番政府回购民营医院是按照卫生部、浙江省政府要求，一个建制镇乡必须有一所政府举办的社区卫生服务中心。

　　像湖州肛肠医院，同时也是道场乡社区卫生服务中心，目前也是该乡唯一的社区卫生服务中心。吴兴区的做法是建立覆盖全区的“一体化基层社区卫生服务体系”。

　　问题在于，这一次政府回购民营医院，由过去的“私”变成了今天的“公”，是否能够做到看病不难、不贵了？

　　买医院，还是买服务

　　在北京大学政府管理学院教授顾昕看来，政府要履行在公共卫生和基本医疗方面的职能，并非只有全面接管医疗机构这一个选项。

　　“比如可以改革支付方式，允许农村患者自由选择卫生院，将公共卫生经费与新农合捆绑，促使乡镇卫生院之间良性竞争，提高医保资金的使用效率。”   

　　北京大学公共卫生学院教授周子君对政府提出每一家乡镇要有一个公立的卫生院的思路有不同看法，他认为政府能不能换一种提法，每一个乡镇政府要有责任解决老百姓的基本医疗问题，比如以政府花钱买服务的理念，来解决老百姓的看病难、看病贵问题。

　　“政府买医院和政府买服务是不一样的。政府为老百姓买服务是给老百姓提供保障，老百姓同样可以少花钱。但是老百姓可以去选择，哪家的医疗服务好，哪家的质量好。”

　　对愈演愈烈的“回购潮”，周子君分析，其背后另有文章。国家这一次新的医改，要加大对于公共卫生的投入，但政府投入有一个前提条件，即医疗机构必须是公立的。如果是私营的，政府就没法把这个钱给到你。所以政府必须把私营医疗机构再买回来变成公立的，才能得到政府这笔钱。

　　湖州肛肠医院这次医改被质疑是重回“大锅饭”。“一些有风险的、可做可不做的手术和治疗就推出去了，反正自己的收入少不了。这要在改制前，医院肯定会接下来，因为中层以上、骨干的收入与医院总收入直接挂钩的。”该院一名骨干医师透露。

　　这也正是周子君教授等所担忧的，周认为，当初卖医院时，很多国有医院就是因为没有好的机制，比如人浮于事、效率不高。现在再把它买回来，这些问题是不是就能够得到相应的解决？

　　周指出，回购民营医院与解决老百姓看病难、看病贵问题并没有必然的联系。我们也需要政府来尝试一些新的，用支持、鼓励和监管的方式来引导民营医院提供老百姓需要的服务。

　　2月2日，国务院通过《关于公立医院改革试点的指导意见》，意见指出，加快推进多元化办医格局。鼓励社会资本进入医疗服务领域，鼓励社会力量举办非营利性医院。

　　此前一个多月，中央财政已下拨补助资金5.5亿元，专项用于鼓励和引导社会资本办医。鼓励和引导社会资本举办医疗机构一直是中央的政策。

　　针对当下的“回购潮”，多名专家指出政府回购民营医院应当缓行，即使回购也应先定好制度规则，要经得住质疑。

　　现在，湖州肛肠医院只剩下公有股和社会股两大股东，如章军之感受，王开成也觉得进退两难，他认为当下亟待召开股东会，选举新的董事会和修改章程。

　　现在，肛肠医院按照什么模式运行，如何绩效考核，职工待遇的标准是多少，政府如何补助，都还是一个未知数，也是所有受访职工所担忧的。(章军系化名)

　　且看医院回购风

　　□任 敏

　　当初以医改的名义将公立医院卖了，如今再以医改的名义将其买回来。这不是小说虚构，也不是文字游戏，而是发生在当下的现实。

　　有意思的是，从去年开始，“卖医院”风气渐退，“买医院”潮流又起，一些当初被“革”出去的公立医院，如今又被“改”回来了。

　　如果从对改革的探索、创新角度而言，少数地方对公立医院的“卖”或是“买”的尝试并不值得大惊小怪。但是，当这类“买卖”动辄形成风潮，又转瞬改变风向，就有必要追问：我们究竟是根据怎样的一个原则，或者是基于什么样的利益考量，来做出对公立医院“卖”或者是“买”的选择？

　　翻看以往地方拍卖公立医院的报道，不难看到这样的阐述：公立医院效益滑坡，难以为继，百姓看病难、看病贵。再看看如今“回购民营医院”的解释：民营医院过度追求利益、非法经营，百姓依然看病难、看病贵。

　　既然公立医院和民营医院都无法解决“看病难、看病贵”的问题，这“两顶帽子”的互换有何意义？

　　也许，“意义”还是有的。比如，当初把公立医院卖出去，是一些地方政府为甩财政“包袱”。而今“民营医院回购”的背后，也难免有保护地方政府利益的嫌疑——国家将对公立公益医院加大投入，更多的公立医院则意味着更多的财政资金投入。倘若我们的改革只算地方政府机构的小账，或仅仅谋求某一类机构或某一群体的利益，这样的改革将走向何方？像这样立足局部利益的改革，不仅令社会财富无端消耗，还很容易成为滋生腐败的温床。

　　任何一项改革都不是一场简单的“买卖”，不是单纯的公立或是民营的形式转换。许多与民众利益息息相关的公共服务领域的改革，其内在的、立足于公众利益的制度建设，远比外在的运营模式来得重要。

　　就医改而言，过去，当改革市场化呼声高的时候，落实到行动上就是“卖”，谁卖得多、卖得快，民营医院比例超过公立医院就是成功了。现在，强调公益性，就开始回购，以为公立医院多起来了，公益性的目标就能实现了，事实真的这么简单吗？


来源：民主与法制时报

　　医改是个综合改革，其间涉及相当多的制度设计。但不管怎样，只要不偏离“实现人人享有基本医疗卫生服务的目标”，“把维护人民健康权益放在第一位”，我们就能找到一条适合中国国情的运作模式。如果改革实践者们的目标仅仅止于对巨额医改投入的想象，止于3年8500亿地方分配的争夺或者为官一任的政绩，新医改的未来则令人担忧。