卫生部取消牙防组过程的推力

梁知行

来源：三联生活周刊

4月30日，卫生部宣布撤销全国牙病防治指导组，同时成立口腔卫生处。18年来身份不明的“牙防组”终于倒掉了。

　　“牙防组”被撤让北京中闻律师事务所的律师李刚也觉得意外。某种意义上说，李刚是这一事件的第一推动力，尽管他在那场著名官司中仅获得了8.9元象征性赔偿。从李刚起诉“牙防组”开始，这一全国口腔权威的真相才开始被层层剥开。

　　记者◎贾冬婷 葛维樱

　　实习记者◎武鹏

　　模糊身份:规避法律责任？

　　“藏在北京大学口腔医院的学生宿舍旧楼内。两个人，两张办公桌。”

　　2005年6月，一篇新华网质疑“中国牙防组”的报道吸引了李刚。当时，李刚联合几个高校老师创立了“中国公益诉讼网”，考虑策划一些公益诉讼方面的案件――中国公共权益受侵害的很多，但这方面的案例少之又少。在这篇记者报道的“两个人，两张桌”现象之外，李刚凭律师的敏感意识到一个问题:“牙防组是否具备认证资格？”

　　根据其官方网站资料，“全国牙病防治指导组是在国家卫生部领导下，由各主要口腔医学院院长和口腔预防保健专家组成的牙病防治专业组织”。但李刚去民政部网站查，发现“牙防组”并未登记注册，这标明，它不是卫生部的内设机构，而只是卫生部设立的非在编的临时性机构。李刚调查还发现，“牙防组”并未出现在国家认证监督管理委员会名单上，这说明它没有取得认证资格，其口腔保健品认证是非法的。

　　李刚意识到，“牙防组”正是一个理想的公益诉讼案例。第一，它是卫生部通过其行政行为产生出的临时组织，又利用了行政机关的公信力，长期参加市场活动。第二，它的两个主管――行业主管卫生部和业务主管“认监委”都不管，监督机制休眠了。这一事件触及了制度和法律层面的空白。

　　2005年7月11日，李刚首先向认证管理部门――“认监委”提交了投诉申请书，要求其查处牙防组的非法认证活动。但两个月过去，并未得到答复。根据法律规定，行政机关拒绝履行法定义务超过60日的，公民可以提起行政诉讼。因此，9月19日，李刚以“认监委”“行政不作为”向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。第二天，“认监委”法律部书面传真给他，称全国牙防组的认证是遗留问题，将纳入统一管理。但对如何处理全国牙防组已经发生的非法认证活动，则未置一言。

　　李刚的行政诉讼请求石沉大海，他知道，这无疑是强求一个作为副部级单位的“认监委”，去查处一个部级单位卫生部。没等到北京一中院立案或者不立案的裁定，通过行政诉讼来认定全国牙防组从事非法认证的希望越来越渺茫。他转向另一条路――民事诉讼是否可行？

　　据《民事诉讼法》规定，提出诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，也就是说，要想对牙防组提起诉讼，必须是消费者。李刚到附近的物美大卖场家和店花8.9元买了一瓶带有“全国牙防组认证”标志的乐天木糖醇无糖口香糖。2005年9月26日，李刚以一个消费者身份，对乐天食品有限公司、北京家和物美商业有限公司、卫生部提起民事诉讼，要求法院认定三被告使用、准许他人使用和销售有非法认证标志的乐天木糖醇口香糖商品，违反了《消费者权益保障法》和《产品质量法》的规定，构成欺诈消费者。李刚首先到朝阳法院申请立案，他考虑到牙防组可能不具有独立法人资格，因此以其上级主管单位卫生部为被告，但朝阳法院拒收诉讼材料，理由是“卫生部不能做民事案件的被告”。第二次，李刚又到西城法院，将卫生部替换成全国牙防组，他存着侥幸，希望法院可能不知牙防组的底细而“疏忽”立案。果然，9月28日得以立案。11月8日，法院召李刚“谈话”，宣布驳回对全国牙防组起诉的裁定，理由是“全国牙防组不具有独立法人资格，不能独立承担民事权利和义务”，法官拿出了卫生部出具的一纸证明。同时西城法院将这个烫手山芋又扔回了朝阳――余案(乐天和物美两被告)将移送朝阳法院审理。

　　牙防组的模糊身份反而成了它逃避法律责任的保护伞。李刚对记者说，按法律规定，作为无独立法人资格的牙防组的设立人――卫生部，将是最终的民事责任承担者。根据《民法通则》第121条规定:“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”牙防组的非法认证活动，帮助部分企业欺骗消费者，对非认证企业搞不正当竞争，牟取非法利益，必将产生民事赔偿责任。板子最后是要打到卫生部身上的。李刚说，这也是此事的意外结局――卫生部撤销牙防组――的一个内在原因。

　　京沪两地的“子母弹诉讼”

　　案子转到西城法院后，是开庭前的漫长等待，媒体突然没兴趣了。李刚记得，中央电视台几个频道找他拍了节目，这时候也决定不播出了，因为，新闻热点过了，而官司涉及的几大牙膏、口香糖生产商也都是广告大客户呢。

　　2006年2月，李刚出差到上海，见到了上海市明鸿律师事务所的律师陈江，陈表示出对牙防组案子的兴趣，决定在上海再发起诉讼，看一看离开了北京的保守环境，上海司法是否有突破？更重要的是，希望形成多点的“子母弹诉讼”，重新造成媒体效应。

　　因状告铁路不开发票涉嫌偷税而出名的律师郝劲松将这种诉讼命名为“复式诉讼”，是指在短时间内，对某一种不合理的现象发起持续不断的诉讼，用密集的火力轰击可疑地区，以激起对方回应，并结合媒体和舆论的压力来迫使不合理的状况发生改变，以个案来推动法治进程。郝劲松以一个故事来比喻:英国前首相撒切尔夫人曾遭遇过一次尴尬的记者招待会。第一个记者向她提问:关于政府的股改政策对社会的冲击。撒切尔夫人不愿意回应，她用手指了一个她认识的记者:“汤姆，你的问题。”汤姆起身回答:“尊敬的撒切尔夫人，我想问的就是他刚才提到的问题。”撒切尔夫人仍然不愿意回应。“下一个！”她说。然而，每一个记者都说:“我想问的就是他刚才提到的问题。”直到撒切尔夫人对此问题做出回应。

　　陈江认为，严格讲，状告牙防组不是严格意义上的“公益诉讼”，而是“私益诉讼”，因为我请求法院保护的是我自己作为消费者的个人利益。他说，目前国内一般所说的公益诉讼都是这类案件，即以维护私益为理由，客观上达到维护公益的效果。

　　2006年2月16日，李刚在北京将卫生部追加为共同被告。第二天，陈江在上海选择了与李刚同样的被告，将超市、乐天公司、牙防组、卫生部共同告到闵行区法院。但陈江遇到了同样的阻碍，法官数次要求他从被告中剥离卫生部、牙防组，否则不予立案。3月7日，陈江收到闵行法院的书面通知，要求补充提交“全国牙防组与卫生部直接侵权的证据”。陈江辗转找到牙防组在上海的两名专家之一――上海市第九人民医院口腔儿童预防科副主任医师束陈斌，在门诊病房处从早上守至最后一位病人诊治结束，最终获得一个简短的采访录音证据，主要内容围绕束陈斌经历的乐天木糖醇的认证过程展开。但法院仍然不给立案，3月，告知陈江:北京李刚的案子开审了。上海的案子被无限期搁置下来。

　　但陈江在上海的加入，重新点燃了舆论的热情，也迫使被告方不得不站出来回应。

　　法庭之外，不止是8.9元赔偿

　　2006年3月2日，李刚去朝阳法院和被告方交换证据，乐天公司拿出了与牙防组的协议。这让李刚多少有些意外，这表明，这时候乐天仍对牙防组的认证心存希望。

　　李刚看到，乐天每年固定资助牙防组10万元，而乐天公司给全国牙防组支付的实验费，数额以百万元计。

　　负责乐天公司公关事务的博抱堂广告公司表示，日本乐天公司进入中国市场最初几年很艰难，后来经他们策划，和全国牙防组一同组建了一个木齿健专家组，以推行木糖醇对人类牙齿有益这一成果。2002年4月，牙防组与乐天签订了第一份关于产品认证的协议书，而2003年2月则签订了第二份协议，乐天木糖醇＋2再矿化临床研究协议，而做出认证的日期是在《认证认可条例》颁布实施之后，这时，牙防组已不具备认证资格。

　　李刚说，上百万元的赞助，加上与乐天共同组建的木齿健专家组的非中立性，让人更加怀疑牙防组对乐天木糖醇口香糖的认证带有某种商业交易的性质。

　　2006年3月21日，饱受质疑的牙防组也坐不住了，做出了法庭外的回应――牙防组副组长兼办公室主任、北京大学口腔医学院预防教研室主任张博学召开了“记者说明会”。张博学承认，其认证不具“法定权威性”。但1992年牙防组准备对口腔保健用品进行评审的时候，国内还不知道认证为何物，《认证认可条例》2003年11月1日正式生效后，牙防组已停止接受企业的产品认证。李刚反驳说，国务院早在1991年就颁布的《产品质量认证条例》对“认证”做过严格的界定，“除此之外，不存在对认证的其他定义”。而牙防组已停止认证3年的说法，起码有4例反证，证明到当时为止牙防组还在提供认证。

　　李刚说，诉讼可以促使双方证据在法庭上公示，但我国现行环境下，司法对公益诉讼结果的影响力还是微弱的。2006年7月14日，朝阳法院判决，牙防组与原告李刚之间并不存在直接的民事权利义务关系，驳回对中华人民共和国卫生部的起诉。

　　2007年1月5日，朝阳法院认定乐天包装的“认证”标志是虚假宣传，判决乐天公司和北京家和物美商业有限公司连带赔偿李刚购买乐天口香糖所花费的8.9元。虽然最终只赢得象征性的赔偿，但李刚认为意义远不止这些，其时，超市里标有“全国牙防组认证”的产品已经悄然改换包装，而昔日的权威机构――牙防组也摇摇欲坠了。

　全国牙防组官方网站显示，它已经为9个品牌提供了认证。1992年以来，牙防组借助其卫生部下“准政府组织”的外衣，一步步从一个牙病宣传预防机构，走上靠“认证”牟取商业利益的道路。

　　不明身份下的“找钱”

　　成立全国牙防组的想法是1988年秋天在北京召开的全国口腔专家座谈会上提出的。会上公布了一份80年代对14万 人的口腔流行病学调查，结果让口腔专家们震惊:中国13亿人口有40亿颗蛀牙，60岁以上的老人人均掉牙11颗;发达国家的口腔科医生占人口的千分之一，中国是十万分之一。

　　据参会的北京医科大学口腔医学院院长张震康回忆，与会专家一致要求卫生部设立一个口腔卫生司，至少也要设立一个口腔卫生处。但当时，增设机构的要求就像是天方夜谭。政治体制改革的要求是精简机构，原有的机构都面临调整、合并。

　　当时参加座谈的卫生部医政司司长想出了一个变通的方法:把这个组织挂靠在一个医疗单位里，由卫生部来进行政策领导，但编制又不在卫生部里。不要国家编制，不要经费，不要基本设备。他还提出人员的“三结合”，一是在职的卫生行政官员;二是口腔界的专家;三是牙防工作者。

　　1988年12月16日，卫生部正式下发文件，批准成立“全国牙病防治指导组”。办公地点，就设在当时的北京医科大学口腔医学院。时任卫生部医政司司长担任第一届组长，北京医科大学、上海医科大学、四川口腔医学院等一些学院院长担任副组长，其他成员均是来自各口腔医学院的专家和牙防工作者。

　　“类似牙防组这样的组织在中国太多了，这是特定历史条件下的一种特殊现象。”人民大学行政管理系主任毛寿龙对记者说，牙防组是卫生部主管的、没有法人身份的临时性组织，它靠着卫生部这棵大树，却没有从那里得到任何的经济支持，于是“不给钱，就只好给政策”，这所谓的“政策”就是可以适当利用大树的“阴凉”。

　　“1989年，中国的第一次全国牙防组会议，大伙儿是坐在教室的板凳上开的，包括80多岁的老教授。买盒饭都没钱。”张震康说。一开始没有经费，主要靠中国牙膏协会的“赞助”，当时，焦玉峰是中国牙膏工业协会的副理事长，他50年代就提出牙膏工业“医、工、商”相联合。焦玉峰发动协会下所有的牙膏厂向牙防组提供赞助。牙防组的宣传果然奏效:一年后，各个牙膏厂的牙膏就脱销了。

　　1994年7月，出现了新融资渠道——中国牙防基金会成立，时任卫生部医政司司长担任理事长，许多企业纷纷以现金和实物等不同形式投入资金。而牙防组对口腔保健用品进行认可和推荐，从1992年就开始了。牙防组为此专门成立“口腔保健用品专家评审委员会”，开始对口腔保健用品的“口腔健康促进功效”进行检测和认证，然后尝试推荐一些“优质口腔保健用品”。最初，推荐的都是些国有品牌，直到宝洁公司进入中国。

　　张博学介绍，1992年刚开始“认证”的时候，他们还在“推荐”、“认可”和“认证”几个词中斟酌了半天:“推荐”有一点强加于人的意思，我推荐你这个好的你得用，这就有失公允;“认可”就是说你这个东西是好的，但是没有体现出我在这里起了什么作用，我给没给你检测;“认证”是建立在验证的基础上，我认可你了。

　　张博学说，“牙防组搞认证的主要目的就是寻找合作伙伴，为牙病防治做贡献”。他说，在认证过程中，除了检测和试验等发生费用，牙防组不收取任何资金，当然认证过程中的试验费用，需要企业来出，试验费少则数千元，多则数万元、上百万元。而通过认证后，相关企业则需要给牙防基金会提供“捐赠”。

　　毛寿龙认为，牙防组的认证行为在中国的法律上处于一种空白定义的区间。大多数的人、包括商家，都会注重它与卫生部之间的关系;即便这种关系很模糊。但正是这种“摆不到台面”上的关系却是大多数商家愿意找它认证、消费者愿意购买产品的原因。

　　“宝洁”的角色

　　作为宝洁旗下的唯一牙膏品牌，佳洁士1995年进入中国市场。他们迅速与全国牙防组建立了联系，寻求认证，并为中国牙防基金会捐资1000万元。自此，牙防组正式开始走向“市场”了。

　　在美国，佳洁士自1955年创立后不到10年，就占据了霸主地位，而它的主要对手高露洁，实现这目标则花了近100年。在佳洁士瞬时称雄的道路上，美国牙医协会(ADA)无疑是最大的推动者。这个拥有15万会员的组织在1960年将他们的唯一认证证书交到了佳洁士手中，他们认定佳洁士突破了在牙膏中添加“氟”的问题，“如果周期性地刷牙和做牙齿检查，佳洁士能够有效地防止蛀牙”。从此，拿着这张金丝玉帛的佳洁士在牙膏战场上所向披靡。

　　其实，佳洁士在最初进入中国时并非一帆风顺，高露洁早已先于它3年成功地抢滩登陆;正是利用这3年的优势，高露洁在中国做了详尽的市场调查和研究，发现防蛀型牙膏在当时的中国市场最具潜力。于是他们将对手佳洁士在美国的招数如法炮制到了中国:抢注了防止蛀牙的概念，并且也找到了一家中国的权威机构——中华预防医学会进行了验证和推荐。等到佳洁士来到中国的时候，高露洁通过权威和专家的品牌打造，早已在内地消费者心中成了“口腔护理专家”的代名词。仅一步之差，佳洁士的市场份额在中国内地就一直不如高露洁，甚至曾经还不到后者的一半。

　　转机从1996年开始，这一年佳洁士也拿到了一家他们所称权威机构的认证——全国牙防组。这也是牙防组成立8年来给出的第一份认证。认证报告中称:“经实验室监测认证，广州宝洁公司生产的含氟牙膏具有抗龋作用和较明显的再矿化作用。”这一为期两年的试验是在幼儿园中进行的，两年后，使用佳洁士的儿童新生龋齿减少了21%。这一研究数据被宝洁公司原封不动平移到了佳洁士的电视广告之中，之后在广州的一次调查中，54%的家长表示他们肯定会买佳洁士;全国另外13个城市，这一数据是69%。

　　在北京大学现代广告研究所所长陈刚看来，宝洁公司的意图相当明确:他们在美国市场傍着ADA的唯一认证战无不胜;来到中国的他们也急于寻找到这样一个组织，借由专家之口进行营销是他们屡试不爽的招数。牙防组便进入了他们的视野，这个组织的成员基本上都是全国各地口腔医院的主治医师和院长，这与美国ADA的人员组成极其相似。“证言式的广告语言也是宝洁公司全球宣传营销的惯用手法;这一方式迎合了消费者信任专家说法的消费心理。而且它的效果在中国更为明显。”陈刚说，中国消费者对于广告公信度判别在39%～40%，而在美国这一比例是12%，民众对于广告公信度判别越高，就表明消费者的消费心理越不成熟，越容易轻信广告内容。

　　陈刚形容，“宝洁公司就是中国营销界的黄埔军校”。如果他们的公关营销模式再进一步本土化，国内商家便会完全丧失招架之力。他说，宝洁公司在这一事件中利用牙防组的伪官方身份打了“擦边球”:“广告就是用传播技巧去影响消费者，但如果这种影响存在误导和欺骗消费者，便是一种不良的营销手段了。”

　　在佳洁士得到牙防组认证后的每一个电视广告结尾，总不忘记盖一个“全国牙防组权威认证”的章，也一次次深深印在消费者的头脑中，大打“认证牌”让佳洁士的销量猛增。而一个被忽略的变化是，2003年末《中华人民共和国认证认可条例》出炉之后，宝洁迅速做出调整，立即取消佳洁士包装上的“认证”字样，在风波来临之前抽身而退。

　　市场跟风者

　　《牙膏工业》主编丁恺对记者说，当年，佳洁士的盖章广告对牙膏行业的冲击太大了，迫使代表民族产业利益的中国牙膏工业协会发起反击，联合两面针、芳草、草珊瑚、蓝天等六大国产品牌也搞了个认证——“中国牙膏工业协会认证”，也做了电视广告，但却没什么影响，消费者不认。丁恺说，或许，一个行业协会听上去不像冠以“全国”字样的牙防组有权威吧。牙膏市场份额迅速向跨国公司一方倾斜了。

　　几大国产牙膏品牌坐不住了。2001年，江苏雪豹日化公司开发出“FE牙膏”，为“验明正身”，他们也找到了牙防组“认证”，这是继佳洁士之后的第二家。2002年牙防组给出的认证陈述词为：“雪豹FE牙膏含有复旦生物复合蛋白酶(FE)，对多种口腔致病菌具有独特的杀菌作用，并且不产生耐药性，能有效地减少牙菌斑，预防和减轻牙龈炎。经常使用雪豹FE牙膏有助于维护口腔健康。”雪豹公司董事长童渝对记者说，认证后的广告一经播出，雪豹牙膏的产量马上增长了20%。“这就是一个没有执照的好医生把病人的病治好了，你还怪他没有资格吗？”

　　“证书到我手上的时候我一分钱没有花。”童渝说，其后所有的捐赠都是雪豹公司“自觉的行动”。他自2002年后陆续捐赠了1200万元，他说:“外国品牌佳洁士为了认证，赞助中国牙防事业1000万元，作为我们民族品牌的雪豹FE捐赠了1200万元！”

　　牙防组认证越来越火爆。2003年，一直扛着民族品牌大旗的“两面针”也找来。“我们不去认证，意味着我们主动放弃一部分消费者。”两面针董事长梁英奇说。

　　几家企业刚刚从“权威认证”中尝到甜头，牙防组就出事了，雪豹等9家认证品牌首当其冲受到冲击，童渝说，“工商局罚款就有几百份，像雪片一样飞来”。他的产品包装换也不是，不换也不是，损失很大。

　　在童渝看来，其他8家企业在这件事上非常“不仗义”:“去年牙防组搞的‘爱牙日’除了我，其他企业都不去了，世态炎凉啊。只有我为牙防组喊冤。”

　　“我不相信什么认证。”曾“赞助”牙防组的焦玉峰一直担心，一做广告，商业化了，就不实事求是了。“我当初支持牙防组进行保健宣传，是为了提高群众对牙齿的保护意识、保健意识，而不是宣传产品。”

　　2006年4月24日，中国口腔清洁护理用品工业协会(原牙膏工业协会)以书面形式向国家“认监委”递交了一份文件，称如果把牙膏纳入认证，将不利于企业发展。但据业内人士介绍，协会也在草拟自己的标准，希望能将行业认证纳入麾下，毕竟，认证市场的利益是很诱人的。