食品免检制度被正式废止 还有多少质监潜规则

梁知行

电子监管码、QS认证、产品免检、名牌评选等所有规定都无据可依。追溯其根源，《行政许可法》并没有明确赋予质检总局这些权力，这些“名目”各异的许可权变成了敛财工具——

    还有多少“质监潜规则”

    质监“业绩”被瞬间打碎

    今年64岁的李长江自2001年4月起担任国家质量监督检验检疫总局局长。

    2008年3月兼任国家质检总局党组书记。他还任中共第十六、十七届中央委员。

    2007年7月的一次新闻发布会上，李长江把国家质检总局6年来摸索出的产品质量、特别是食品安全监管的工作机制，总结为严格的市场准入制度，即实行生产许可证强制性认证管理，与国家产品质量监督抽查、出厂检验制度以及对缺陷产品的快速召回制度的结合。

    所谓市场准入制度，主要是指国家质检总局2002年开始推行的QS认证。这一制度要求所有经过加工的食品，凡生产地在中国境内的都必须申请“食品生产许可证”，以强化生产准入条件。

    在QS认证几年后，质检总局认为“加强”事前准入门槛还不足以满足监管需求，又推出电子监管码制度，实施更严格的事后跟踪。李长江对这一工程的推进不遗余力，在多个场合表示要加大政府部门的推进力度和监管力度，对那些应入网却不入网的企业采取强制措施，做到不入网就不能进入批发流通环节。

    两项市场准入制度进展“卓见成效”。到目前为止，国家质检总局已通过QS认证发放的食品生产许可证达10万家以上，而电子监管网的入网企业也超过70000家。

    2008年3月13日，李长江在接受外国记者采访时表示，政府监管部门在扶优治劣方面采取了有效措施，广大企业把产品质量看作企业生命，使得中国产品、食品质量水平有了很大提升。

    他公布了一项数据：国家质检总局对23类食品进行的监督抽查结果显示，与百姓生活密切相关的食品如米、面、油、肉制品、奶制品、乳制品等，合格率达到了90%以上。

    然而，仅仅时隔半年，这些“业绩”就被席卷而来的“结石奶粉”事件瞬间打碎。

    三鹿奶粉事发后，国家质检总局对全国婴幼儿奶粉进行抽检，结果伊利、蒙牛、圣元、光明等22个厂家皆被检出三聚氰胺，其中有7家得到过国家免检产品、中国名牌等荣誉。而三鹿不仅是最早一批获得国家免检产品称号的企业，也是最早一批电子监管网入网企业。其所属企业，均持有国家质检总局核发的生产许可证。

    对通过政府许可的22家知名企业此前为何没有检测出三聚氰胺，李长江作出解释：中国对婴幼儿配方奶粉的国家标准有31项，包括热量、蛋白质含量、维生素含量、水分等重要指标，而没有对有毒有害的化学物质进行规定，“因为这些物质是不允许添加到食品当中的。”

    但这一表态引发了公众的强烈质疑。据财经网消息，早在2007年3月，质检总局已发现中国出口美国宠物食品中违规添加三聚氰胺的问题，并曾立即部署有关食品质量的专项抽查，包括奶粉、液态奶等12类食品，均称未检出三聚氰胺。随后，质检总局将三聚氰胺列入食品出口法检范围，却并未同时规定要对在国内销售的食品进行法检。

    三聚氰胺作为化工原料，为《食品卫生法》严格禁止添加的非食用物质。国家质检总局在已发现此类先例情况下，未能采取最严厉措施杜绝国内食品添加三聚氰胺的可能性，属于监管严重失职。

    “免检”就是免死金牌

    毒奶粉事件爆发一周后，延续8年的食品国家免检制度，被宣布废止。

    一度被企业视为“质量荣誉”的免检、名牌等称号，含金量瞬间蒸发，并因成了问题食品的“遮羞布”而广遭质疑。

    免检制度早在2000年由原国家质量技术监督局设立，“凡获取了免检证书的产品在免检有效期内，国家、省、市、县各级政府部门以及流通领域均不得对其进行质量监督检查”。

    最早一批加入免检产品行列的某油脂集团市场部经理龚遂，向记者表示，免检制度设立的初衷实际是应一些企业要求，解决各级政府部门乱抽检、乱收费的现象。“当时食品企业面临的问题是走到任何一个乡镇，任何一个部门都可以抽检你的产品，向你收检验费。同一批产品，可能在全国面临10多次检测，要交10多次钱，一年下来成本很高。”

    2001年12月，国家质检总局成立后对原《免检办法》进行了修订，获得免检称号的企业，产品经省级以上质量技术监督部门连续三次抽查合格，经申请可以得到免检产品证书。

    龚遂说，免检并非完全不检，也有包括每月一次的当地质检部门抽查，每两月一次的市级质检部门抽查以及每三个月一次的省级质检部门抽检，此外国家质监部门每半年或一年也要抽检一次。同时，每年会对免检产品有一次巡查，核检企业质量状况。

    但这些监管程序多在利益面前落空。一位内部知情人士透露：通过免检的企业一般为当地纳税大户，在效益、税收上有举足轻重的分量，不仅是质检部门，连当地政府官员对其都礼让三分，免检牌对这些企业来说就是免死金牌。这一背景下，国家免检制度在具体执行中，因政府方检查与监管的缺失而埋下巨大隐患。

    2004年，国家对2000年度首批免检的202家企业进行重新审查，其中有37家因为产品质量不稳定、消费者投诉较多、生产条件不合格等原因被“摘牌”；到了2007年12月，国家公布的免检企业已经上升到1500家左右，免检产品质量事故不断爆出。

    质量事故并未阻挡免检的步伐。2008年，国家质检总局又规定，未加入电子监管网并激活的企业不得申报国家免检，为免检产品多设了一道收费“门卡”。

    被视为“国家信誉担保”的“国家免检产品”在市场上也成为一种“稀缺资源”。苏州某全程参与申报免检的经理人告诉记者：“建材行业的免检公关在当地已成潜规则，免检对产品宣传能起很大作用，所以通过免检很难，要多多疏通关系。”

    律师周泽认为，免检制度本身违背《产品质量法》。“免检产品的认定，是以政府监管部门的信誉为部分企业的产品质量作出担保的违法行为。”

    最近爆出多家乳品免检企业检出三聚氰胺，最终让这一制度走到终点。但与免检制度相关联的名牌评选、电子监管网等，仍在引发着更深层的讨论。

    行政许可的利益黑洞

    “今天完成免检、名牌的任务，明天推广电子监管网，基层质监人员天天帮别人往脸上贴金、挣钱，哪有心思监督质量？”质监系统的内部论坛上，一位网名“ymlhb”的质检人士的发言，引来多位同行共鸣。

    这位河南省质监系统的基层质检人员向记者爆料称，他们所在县局每年都接到上级下达的各类业务目标，如免检、名牌、电子监管网等，基层天天应付这些业务目标，如果完不成，全年工作就相当于白干，他称这是“质监部门的潜规则”。

    “文件上说不收费，可到最后还要钱，有些地方局没有规模以上的企业，还要硬着头皮让企业搞免检、名牌。有些企业的积极性不高，就动员政府做工作。雁过拔毛，每一级都要。”记者问及收费标准，该内幕人士说“多少不一定”。他以名牌产品为例，表示三四十万是正常情况，但有的几万元也能评上。问题关键在于企业条件是否符合。

    “总局和省局每年都有免检、名牌目录，没有进入目录或达不到目录要求条件的，就要掏高价，如果条件符合就不会有多少钱。”

    从国家质检总局到各分局，形成了自上到下的利益链条。按照惯例，获得市一级免检、名牌的企业，市质监局才能推荐申报省名牌、免检；而获得省一级免检、名牌称号的企业，也才有资格被推荐申报国家的名牌、免检产品。

    各级政府多以有名牌、免检为荣。河南省政府为鼓励企业申报作出规定：获得中国名牌奖励30万。效仿这一规定，某下属市（县级）也做出河南名牌奖励10万的承诺。

    企业申报名牌、免检的积极性并不一致。以乳制品企业为例，这样的行业多会积极办理名牌、免检以换取市场占有率。“我曾经在市局开会时听质量科的科长说，南方一些企业专门成立领导小组，不惜上百万取一个中国名牌产品的称号。”

    这位知情人认为企业申报“免检”、“名牌”看中的是其“质量荣誉”。在他看来，中国名牌比国家免检称号更值钱，门槛也比免检的高。

    “质检人员收费单据上不会有名牌、免检名目。一些单位以检验费、企业赞助或其他名目处理。”该人士透露，协会是一个变通的收费机构，质监部门常以协会的名义开技术咨询费等。但也有些费用由上级部门直接收了，基层质检完成任务也全部交省财政，没有奖励。“业务目标必须想方设法完成，不然年底评比业绩不好，局长脸上也没光。”

    他表示“现在基层很多工作都是为了收钱，监管不可能到位”。以河南省质监系统为例，其经费政府全额拨给，人员工资有保障，但省里还会下达预算收入任务，分摊到各个相关部门。而在其他很多省市，质检人员多靠收费开工资，“我知道，山东、湖北、湖南都是这样。”

    律师张显峰很早就开始“关注”质检总局，他认为其推行电子监管码、QS认证、产品免检、名牌评选等所有规定都无据可依。追溯其根源，《行政许可法》并没有明确赋予质检总局这些权力，这些“名目”各异的许可权变成了敛财工具。

    一位武汉质监系统的工作人员告诉记者，在QS认证中，“许可与被许可成了一种利益关系。以办证的检验费来说，很多地方质检部门通过打包收取年费，强制企业签协议交检验费，少则五六千，多则一两万，企业不签就不给发证。”

    多位业内人士认为，食品监管体制的方向性偏差，已经到了不能不改的时候，“但愿总局能在此事上重新改变一下监管的模式或者方法。”