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精神卫生立法背后:被精神病阴影改变立法思路
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梁知行
梁知行
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发表于 2012/10/29 06:33:26
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10月26日,十一届全国人大常委会第29次会议表决通过了《中华人民共和国精神卫生法》,并将于2013年5月1日起实施。该法第30条规定:“精神障碍的住院治疗实行自愿原则。”这一规定被认为将终结“被精神病”事件发生。
翟海军/CFP
2012年10月26日,全国人大常委会以142票赞同、1票反对、两票弃权,表决通过了第三次送审的《中华人民共和国精神卫生法》。如无意外,我国精神卫生领域的第一部
法律
将于2013年5月1日起正式实施。
从1985年卫生部在四川、湖南选派专家起草《精神卫生法》算起,历经27年,中国有了自己的第一部《精神卫生法》。
这部延宕27年,被寄予保护
精神病人
权利、厘清
精神科
医生权力边界的法律的出台,背后既有世界卫生组织的推动,也曾在医学界与法学界引起广泛的讨论。虽然仍有不足,但该法最终确立的“自愿性治疗”已经得到普遍认同,中国的精神卫生立法也终于迈出了第一步。
“
难产
”
“难产”,一直是《精神卫生法》多年来最显著的标签。
《精神卫生法》的立法工作最早可追溯至1985年。当年,卫生部医政司曾指定四川省卫生厅牵头、湖南省卫生厅协同起草《精神卫生法》(草案),5名精神卫生系统方面的专家参与了最初的立法起草工作。
彼时,保障精神病人的权利正是国际潮流——1983年,世界精神病学会(WPA)刚刚在维也纳修订了新版的《关于精神病医学伦理的原则》,也就是广为流传的《夏威夷宣言》,而世界精神病学会的《保障精神病人权利的声明》甚至还要6年之后才会出台。
刘协和是最早参与《精神卫生法》立法工作的专家之一。这位四川大学华西医学院的精神病学教授在1986年还建立了国内第一个司法精神病学教研室,专门开展精神病学司法方面的研究。他向中国青年报记者回忆,最初,《精神卫生法》的草案数易其稿,在此过程中,专家们一直跟国际卫生组织保持联系。
1987年,借世界卫生组织在天津为中方举办讲习班之际,参与立法工作的专家组成员将草案第5稿翻译成英文,交给外国专家征求意见。“他们提出了一些意见,但基本上是认可的。”刘协和回忆道。
此后,世界卫生组织一直关注并希望推动中国精神卫生法的出台。
1990年,世界卫生组织在成都组织培训期间,在成都金牛宾馆举办了“卫生部和世界卫生组织精神卫生研讨班”,讨论了第9稿的《精神卫生法》(草案)。当时有人预测,在1995年之前《精神卫生法》有望出台。
然而,刘协和等人依据讨论意见修改完成了第10稿,并上交卫生部后,立法工作忽然音讯全无。
为什么停滞?没有一个明确的说法。
接受中国青年报记者采访的专家大多认为,精神卫生立法停滞的原因“可能还是因为不够重视”。而国外精神卫生立法有一个“1000美元定律”,即一个国家或地区的人均GDP达到1000美元左右时,才有精力关注精神卫生立法。
1999年,中国人均GDP达到856美元。同年9月,世界卫生组织的培训人员第三次来到中国,在北京举办了一次国际精神卫生立法高层讲习班。随后,《精神卫生法》的立法工作从卫生部医政司转到了疾控司(现疾控局),重新启动。
2001年,当时的世界卫生组织总干事布伦特兰给各会员国政府写信,要求各会员国政府支持精神卫生工作。当年3月8日,时任中国国家主席的江泽民亲笔复信。
立法工作重启之后,卫生部疾控司开始成立专家工作小组进行课题调研。由于年龄过大,刘协和与其他4名参与首稿的专家没有再参与重启的立法工作。
现任上海精神卫生中心副院长的谢斌和
北京大学
精神卫生研究所副所长、副主任医师唐宏宇都在此时介入了立法工作。
据谢斌回忆,当时专家组在全国范围内做了大概25个课题,包括如何管理“三无”的精神病人,如何保护病人的隐私、知情权,以及最近争论最多的非自愿医疗问题。此外,专家组还梳理了我国港澳台地区及部分欧美国家的相关法规。
2007年,调研工作基本完成,由精神科专家主要起草的草案上交到了卫生部,甚至当年的卫生部立法计划显示,《精神卫生法》已列入卫生部的年度立法计划,并准备在次年提交全国人大审议。
然而,由于《精神卫生法》的实施需要政府较大的财政支出做保障,同时参与部门的权责还未划分清楚,《精神卫生法》的立法工作又延后至2009年由国务院法制办接手。
此时,随着一些“被精神病”现象被媒体曝光,“非自愿住院治疗”成为了这部法律的巨大争议点。谁有权判定精神病?病情鉴定的标准和程序是什么?谁又有权决定患者需要“非自愿住院治疗”?患者的人身自由和社会秩序如何平衡?
在这些问题上,法学界与医学界产生了相当程度的分歧。
“被精神病”阴影改变立法思路
实际上,“被精神病”以及相关的“非自愿治疗”并不是医学界当初起草这部法律的核心关照。
唐宏宇对记者表示,在整个立法中,防止“被精神病”只是一个方面,实际上这部法律的宗旨是促进全面的精神健康。刘协和则认为,在《精神卫生法》中加上对医生判断的复诊根本不是关键,问题的关键还在于怎么保障精神病患者的合法权益。
与公众的感受不同,相关医学领域的专家均表示,“被精神病”是极个别事件,是被一些媒体炒作出来的概念,在中国,更严重的问题是很多应该接受治疗的人没有能接受到治疗。
“‘被精神病’是极小概率的事件,我这么多年都没有碰到过,如果真的发生了,那就是迫害了,那些是需要《刑法》、《宪法》去保障的,《精神卫生法》的重点应该是维护精神病患者的合法权益。”刘协和如是说。
然而,随着一系列的“被精神病”事件,这一当初不受关注的内容到后来成为立法的核心关照。
2008年,有媒体披露了孙法武事件——山东新泰农民孙法武赴京上访时,被镇政府抓回,送进精神病院20多天,签下保证书后才离开。
2009年,又有媒体披露了邹宜均事件——广东深圳女子邹宜均,因为
家庭
财产纠纷,被其二哥及家人化名为“韩丽”,两次强行送入精神病院,强制治疗了3个多月。2009年,邹将母亲、二哥和广州白云心理医院告上了法庭,声称担心自己的遭遇会发生在别人身上。
这两起被披露的案件代表了两类“非自愿住院治疗”的滥用典型,其一是地方政府出于维稳目的,以上访者患“精神病”作为截访手段,其二是监护人将被监护人送至精神病院以谋求对方财产。
到2010年,“被精神病”一语已经开始流传,同一年,《中国青年报》独家披露了因为状告乡政府,河南漯河农民徐林东被关精神病院六年半的新闻。而2011年发生的徐武事件,更是让公众对于“被精神病”一语格外敏感。
此外,中国基层医院的精神科医疗资源和从业人员素质参差不齐,也使得公众对于“被精神病”多了一重担心。
一项由四川省精神卫生机构开展的调查显示,截至2007年年底,四川省精神卫生机构在岗人员无医学学历971人,中专2477人,大专2459人,本科1174人,研究生及以上70人,本科及以上学历仅占18.159%。职称以初级为多,占55.181%;精神科医师为1162人/10万,护士为2142人/10万,康复治疗师为85人/10万。与此同时,相关人员流失严重,5年间流出的本科及以上学历人员占流出人员的约20%。
卫生部副部长马晓伟一度表示,“入、出院和强制性住院是精神卫生立法的核心问题”。2011年6月公布的《精神卫生法》(草案)中,更是这样描述立法的总体思路,“切实保障精神障碍患者的合法权益,保证其人格尊严和人身安全不受侵犯,同时严格设置非自愿住院治疗的条件和程序,保证公民的合法权益不因滥用非自愿住院治疗措施而受到侵害。”
“自愿治疗”成讨论焦点
“非自愿住院治疗”,即违背患者的意愿而对其进行治疗。由于精神病的特殊性,这似乎成了一个伦理问题,医生能否以患者之名违背患者的意愿而对其进行治疗?
这个问题的答案似乎在不断变化。
世界精神病学会在1977年通过的《夏威夷宣言》中写到:“不能对病人进行违反其本人意愿的治疗,除非病人因病重不能表达自己的意愿,或对旁人构成严重威胁。在此情况下,可以也应该施以强迫治疗,但必须考虑病人的切身利益。”显然,在当时看来,只要患者被认为失去了表达意愿的能力,医生就可以对其进行治疗。
到1996年,世界精神病学会通过了至今仍然是精神科医生道德准则的《马德里宣言》,宣言第四条写到:“当病人由于患精神病不能作出适当判断时,精神科医生应当与家属商量,如需要,还应寻求法律咨询以维护病人的人格尊严和法律权利。不应施行任何违背病人意愿的治疗,除非不采取这种治疗会威胁到病人或周围人的生命。治疗必须始终符合病人的最佳利益。”
“非自愿治疗”第一次在立法过程中被提及,是在1990年世界卫生组织在成都召集讨论时,有人提出:“假如患者坚持不住院怎么办?”刘协和回忆,当时专家组最后的意见是,以劝说对方住院为主。当时在场讨论的,并无法律界人士。
2001年,上海市出台了《上海市精神卫生条例》。《条例》以“自知力”作为判断标准——“自知力”是一个纯粹的医学概念,是病人对自己
疾病
判断和认识的能力。这一能力由医生检查评估,作为病人病情是不是严重、是不是需要非自愿医疗的标准。这个概念提出后,社会上关于用医学概念代替法学概念的争议不少。
由医学界人士主导此前的立法工作,被认为是《精神卫生法》不够关注“非自愿治疗”前置条件的原因。
“我不否认精神科医生的动机和专业水平,我也认为《精神卫生法》最先关照的应该是精神病人或者疑似精神病人的权益,但是这样一部涉及公民人身自由和强制的法律,一定要考虑当强制过程出现争议后该怎么办,监护人与被监护人之间是否会出现利益冲突,以及当争议和冲突出现时,应否确立司法程序予以救济。”中华全国律师协会宪法与人权委员会秘书长李轩对记者表示。
中国政法大学法学院教授、卫生法研究中心执行主任解志勇也认为,“自愿原则”是《精神卫生法》中的核心点。他指出:“精神病人自愿原则不光是法律上的需要,医学界主要认为按医学诊断、治疗是个医学问题,但我们认为,在我国这些年的预防与治疗的实践当中,所暴露出来的更多的是限制人身自由的问题,是疑似患者本身的不自愿问题。”
黄雪涛是邹宜均的代理律师,2006年,邹宜均被家人关进医院后,她手持代理委托书希望提出异议,但被告知由于不是当事人的合法监护人,没有资格带“病人”走。“我当时只能跟邹宜均说,‘你在里面要听医生的话,我现在可能真没有办法把你弄出来’。”黄雪涛回忆道。
此后,黄雪涛开始深度研究我国的精神病立法状况,她惊讶地发现,这样一个重要的领域,却很少有人关注。
2010年4月,黄雪涛创立了深圳衡平机构并担任精神卫生项目负责人。当年10月10日,国际精神病日,“精神病与社会观察”与深圳衡平机构两个
民间
公益组织联合发布了四万余字的《中国精神病收治制度法律分析报告》,黄雪涛是主笔。报告指出,精神病收治方面有八大缺陷,最终变成了“该收治不收治、不该收治被收治”。
黄雪涛的父亲和姐姐都是医生,她说自己特别能理解医生的那种心理,“医生就是觉得,我都是为你好,有病就应该看,健康第一,小病要早治,牺牲一点自由也是可以的。但是他们没有想过,这个决定权一定是要在患者手里的,我有病,不代表我一定要去治啊。”
从“强制医疗”到“非自愿”再到“自愿”
2012年4月22日,在成都的中国医师协会精神科医师分会(CPA)上,刘协和、谢斌、唐宏宇等
人参
加了一场关于精神卫生立法的讨论。27年过去了,《精神卫生法》还没有通过,现场的主持打趣说:“在去年,还很乐观,以为年底就可以出来,可是现在看来,在我有生之年都未必看得到它(《精神卫生法》)的出台!”
法学界与医学界的巨大分歧一度被认为不可调和,而从2009年网上流出《精神卫生法》(草案)的征求意见稿,到2011年6月国务院法制办公开《精神卫生法》征求意见稿,再到2011年10月第一次审议,2012年8月第二次审议、10月第三次审议,每一个版本对于“非自愿治疗”的更改都格外牵动人心。
2009年的版本还有“强制医疗”的字样,但到2011年就变为“非自愿住院治疗”,而进入审议,“非自愿”字样也消失了,这被认为是在淡化“非自愿住院治疗”引起的争议。
解志勇在2010年中参与到国务院法制办关于《精神卫生法》(草案)的意见讨论中,他当时受邀对草案提出书面修改意见,“我们争论的焦点是关于精神病诊断、收治和出院的过程中对人身自由的限制,以及对人是否患病的界定”。他认为,尽力避免强制收治问题非常重要,“比如‘自愿原则’目前是限于监护人和疑似精神病患者之间,就排除了一些无关部门或机关的恶意收治问题。”
2011年在征求意见稿中,曾经将有“扰乱公共秩序危险”作为“非自愿住院治疗”的条件之一,随即引发舆论争议,由于“扰乱公共秩序”包含罪名过多,被认为可能使精神病成为维稳工具,最终在审议稿中被删掉。
总是一个进步
最终审议通过的版本,在黄雪涛等人看来,还远谈不上完善。
黄雪涛指出,新法没能解决监护权过大,以及出现监护权争议该如何解决。此外,草案中规定患者及其监护人可以查阅、复制病历资料,但又规定“查阅、复印病历资料可能对患者治疗产生不利影响的除外”,由于“产生不利影响”用语模糊,很可能会对患者的权益造成影响。
解志勇认为,新法的某些部分仍旧不够明确,比如“自愿原则上也没有完全明确,自愿是怎么体现的?什么情况下由监护人替本人决定?这都是比较模糊的”,另外,“精神卫生法里没有明确指出精神卫生的治疗、康复和预防在财政资金上应该由谁来承担责任,我觉得这应该与政府对待公共卫生的态度一样,由中央和地方财政共同承担预防和治疗。不然,精神病院永远缺乏动力,很容易产生‘不该收治的人被收治’这类问题”。
“精神病是社会公共问题,政府在其中不仅仅是管理义务,经济责任同样重要。”解志勇说。按照卫生部的
流行病学
统计,中国各类精神障碍患者高达1亿多人。其中,仅
精神分裂
症、分裂
情感
性精神障碍、偏执性精神病和躁
郁症
等重症精神障碍患者就有1600万人。
但无论是医学界还是法律界人士,他们都普遍认为,这部《精神卫生法》得以出台,并且确立“自愿住院原则”本身就已经是最大的进步。
唐宏宇表示:“之前临床上很多医生确实不清楚哪些情况需要住院,哪些情况是可以不住院的,不知道那个标准在哪里。所以很多情况医生靠个人的经验判断,医生提出建议,决定权在病人和家属身上。现在,法律明文规定什么样的情况才需要住院,今后医生也知道自己该怎么样做了,对规范精神卫生服务是非常有帮助的。”
黄雪涛给新出台的《精神卫生法》打了“70分”,并相信国家对精神病残障人士权利的保护,有诚意去改变。
不过,她坦言现实状况不甚理想。“法律所确立的各项原则,如能认真执行,对中国精神科
医疗界
来说,已经是一个有难度的转型要求。法律虽然有这样那样的不足,但是有这个法律,替代现存更落后的零散规则,总是一个进步。”黄雪涛说。
记者:刘星 高
四维
来源:中国青年报
法律
,
精神病人
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精神科
,
北京大学
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精神分裂
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