专家解读新《义务教育法》

云怀

6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过了《中华人民共和国义务教育法（修订案）》。这是自1986年《义务教育法》实施20年来的首次重大修订。新《义务教育法》分为总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则8章，共63条，将于今年9月1日开始实施。
    新法出台，有哪些亮点和突破？它的实施将对福建省义务教育事业的发展产生怎样的影响？为此，记者走访了省人大常委会教科文卫委员会副主任赖祖胜。

    均衡发展 平等教育

    新《义务教育法》第四条 凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。

    第六条 国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。

    第二十二条 县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。

    赖祖胜：提到义务教育，人们往往认识到它是普及教育、免费教育、强制教育，但同时要看到它还是平等教育，而这正是义务教育的本质属性。平等教育，对于适龄儿童、少年来说，是享有平等接受义务教育的权利，对于政府和教育部门来说，则是必须努力推进义务教育的均衡发展。《义务教育法》有关平等教育以及要求义务教育均衡发展的规定分量很重，有十几个条款之多，比如规定适龄儿童少年“依法享有平等接受义务教育的权利”，要求“改善薄弱学校办学条件”，不得分设“重点校和非重点校、重点班和非重点班”，“均衡配置学校师资力量”，“均衡安排义务教育经费”，对“均衡发展状况”进行督导，对外来工子女“提供平等接受义务教育的条件”等等。这些规定非常有针对性，是这次立法的一大亮点。

    目前，从全国情况看，义务教育不均衡的现象仍然十分严重。据教育部门统计，就预算内生均公用经费来说，农村小学仅是城市小学的38%。我省的情况也是这样，若将我省发展最好的5个城区（厦门市除外）与最差的5个农村县相比，情况更为惊人，前者平均每生为214元，后者平均每生仅为20元，相差10倍多。另外，就小学教职工的编制来说，城区小学师生比为1∶19，县镇小学为1∶21，农村小学为1∶23，农村办学分散，教师编制反而更少，显然不合理。办学条件的悬殊更是不言而喻了。而在城区，学校之间也存在发展不均衡的问题。群众反映强烈的择校问题长期难以解决。

    在如何做好义务教育均衡发展问题上，前不久，省人大常委会教科文卫委请省教育、财政、发展改革、人事、编制等部门座谈，教育部门已经提出了一些解决思路，如，制定分地区分年度推进义务教育均衡发展工作规划；逐步实现办学条件标准化；严禁以实验班、特长班等名义举办重点班、快慢班；逐步将优质高中的招生指标分配到初中校；建立中小学校长定期交流轮换制度；实行城乡一体化并适当向农村学校倾斜的教师编制标准；教育督导部门定期对学校间的差距进行逐校监测分析等等。

    经费保障

    新《义务教育法》第四十二条 国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。

    第四十四条 义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。

    赖祖胜：1986年的《义务教育法》施行以来，投入不足问题，包括公用经费短缺、学校危房和欠债、教师工资不能按时发放等，一直困扰着义务教育事业的发展，这是造成教育乱收费的重要原因之一。切实依法保障义务教育经费投入，正是促成这次《义务教育法》修改的一大因素。这次新法第六章用9条16款来规定“经费保障”，无疑也是一大亮点。

    新法在保留旧法投入“三个增长”规定的同时还提出，义务教育经费投入由“国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担”，并特别规定农村的义务教育经费由“各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”。建立“共担”、“分担”的投入机制，是多年来很多专家学者、教育工作者的强烈呼吁和迫切要求，通过这次立法，终于得以确立。

    近年来，我省不断加大对义务教育的经费投入，在危房改造、改善办学条件等方面取得了一定成效。今年，我省比中央要求提前一年免除农村义务教育阶段学生杂费，共投入了6亿元，省级财政承担了4.29亿元。在此基础上，我省“两免一补”工作再次提速，从今年秋季入学起，全省共有15.3万余名农村低保家庭义务教育阶段学生和特教学校学生可享受免费教科书。但是，我们仍要看到，投入不足问题仍然突出，如每年都有一些县（市、区）投入没有达到“三个增长”，有的地方用农村税费改革转移支付资金抵顶预算内拨款，安排的预算内公用经费未能达到最低标准等。新法规定“在财政预算中将义务教育经费单列”，这将大大增加经费投入的透明度。

    新法还在法律责任一章中，专门规定有关部门和地方政府“未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。这也说明，加强监督是今后切实落实《义务教育法》，依法保障经费投入的一项重要工作。

    政府职责

    新《义务教育法》第七条 义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。

    第九条 发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。

    赖祖胜：这次新法还有一个亮点，是强调政府职责，并使义务教育的管理层次得到很大提升。国务院在2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，“义务教育实行国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”，这次新法规定的体制与此有明显区别，强调了中央政府和省级政府的职责。新法明确了由省级政府“统筹规划实施”，县级政府“为主管理”的职责，改变了过去包揽一切的“以县为主”的提法。“以县为主”实际上是把包括经费投入在内的义务教育主要责任交给县级政府，造成不合理的“小马拉大车”的现象。

    在新法第六章经费保障的有关规定中，还明确了省级政府“负责统筹落实”经费投入的责任。因此，今后省级政府必须依法承担起这一重要职责。

    另外，这次新法第九条所设立的“问责制度”也引起人们普遍关注，该条规定对于违反本法造成重大社会影响的事件，负有领导责任的政府或者政府教育行政部门负责人“应当引咎辞职”。这在我国其他立法中是没有先例的，也是全国人大在审议时新增加的规定。

    1986年实施的《义务教育法》对于有些地方政府和部门有法不依、执法不严的问题难以处理，以至于被称为“软法”。这次新法“问责制度”的确立，无疑传递了这样一个重要信号，即必须强化政府的职责，在实施依法治国基本方略的今天，政府的行为必须承担起相应的法律责任。 (记者 包骞 实习生 陈烨)